穿透式监管白皮书解读 | 02 政策推进与四份核心文件协同

《穿透式监管白皮书》由中兴新云发布，立足国资监管模式演进与穿透式监管发展脉络，解读穿透式监管核心内涵与监管要求，解析十大领域的监管重点，并结合实践经验提出建设路径，以期为国有企业把握监管方向、高效推进穿透式监管建设提供参考。

报告以主体穿透、业务穿透、风险穿透**"三个穿透"内涵与"三层 N 域八步"**实施方法论为核心框架，深度解读穿透式监管的时代背景、内涵要义与落地路径，覆盖国资监管演进、政策脉络、十一项突出问题、十大重点领域、建设方法论与穿透式监管方案与产品等重要内容。围绕以上核心议题，我们将通过系列文章分期解读，逐一探讨。本期内容聚焦穿透式监管的政策脉络，从司库监管的先验实践、国资委四份核心政策文件构成的制度框架展开。

一、穿透式监管政策脉络

2024 年 9 月，国务院国资委党委在《旗帜》杂志刊发署名文章，首次明确要求"探索推进穿透式监管"。2025 年，国务院国资委通过一系列会议和文件逐步明确建设要求：

2025 年 2 月，国务院国资委在京召开地方国资委负责人会议，提出"着力加强国有资产监管，加强对重点领域、重点问题的监管，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性"。

2025 年 5 月，国资委全面深化改革领导小组 2025 年第一次全体会议明确提出"有序建立智能化穿透式监管系统"，并明确以司库平台为基础进行系统建设的技术路径。

2026 年以来，党中央、国务院对国资国企穿透式监管工作作出一系列部署安排，将穿透式监管列为进一步深化国资国企改革重点任务。2026 年初，国务院国资委相继发布《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1 号，以下简称 1 号文）、《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2 号，以下简称 2 号文）以及《关于做好 2026 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15 号，以下简称 15 号文），明确穿透式监管工作要求。

二、司库监管的先验实践

穿透式监管的政策框架虽然是在 2026 年成型的，但它的实践基础，早在 2022 年的司库体系建设中就已奠定。2022 年，国务院国资委印发《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》（国资发财评规〔2022〕1 号），部署中央企业司库体系建设工作，明确了 2 年建设目标、11 项核心职能、4 类风险防控与司库信息系统的重点任务。

在企业层面，中央企业通过司库体系建设，基本建成了资金"看得见、调得动、管得住、用得好"的司库信息系统，初步实现所有子企业银行账户可视、资金流动可溯、归集资金可控，资金管理水平明显提升。

在国资监管层面，国务院国资委则通过三项工作督导推动中央企业司库体系建设落地见效，有效识别企业资金风险：

制定司库数据标准：分阶段发布 19 张企业重点监管数据标准规范表，对银行账户、资金结算、银行贷款、应付债券、应付票据、应收票据等关键数据进行统一规范。

组织现场验收：2023 年、2024 年对中央企业连续开展两期司库验收工作，一期侧重检验系统是否建成、功能是否上线、各级企业是否覆盖到位，二期进一步深化功能模块上线与应用情况的考察，对系统功能及集成深度、数据管理、模型建设等提出更高要求。

开展司库大数据监管：规划"一规则、一体系、一标准、一个库、一平台"的司库监管整体架构，建设司库大数据监管平台，并在其基础上推进国资委穿透式监管平台建设。

司库体系建设是国资监管的一次重要的数智化实践，推动企业上报数据从"层层汇总、定期报送结果报表"向"直连收数"的模式转变，同时将数据获取范围从企业加工归集的结果数据，延伸至业务发生层面的原始数据如账户交易流水、资金结算明细、客商明细等。通过系统直连方式，实现司库相关监管数据的自动推送。

这一实践积累了两项重要经验：一是在集团多级次架构下，统一数据标准并贯通各业务系统在技术上是可行的；二是以数据为基础的智能化风险识别模型，可以产生传统指标统计无法实现的监管价值。司库监管为穿透式监管从资金领域向经营全域拓展提供了可参考的建设路径。

三、四份核心文件协同

1 号文、2 号文、15 号文，与 2025 年 11 月发布、2026 年 1 月 1 日正式实施的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第 46 号），共同构成了穿透式监管的制度框架。四份文件各有侧重：2 号文是战略目标与顶层框架，1 号文是重要支撑，15 号文是执行落地，46 号令是违规追责，四者共同勾勒出穿透式监管体系建设的全景蓝图。

2 号文 · 治理框架（纲领性文件）

《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2 号）

2 号文作为纲领性文件，提出五年左右基本建成智能化穿透式监管体系的总体目标，部署组织领导、智能化监管系统、监督追责、监管制度的体系建设，要求构建"一张网、一个库、一朵云"的数据基础设施，划定投资、产权等十大重点穿透领域，并明确保障工作。

1 号文 · 技术支撑

《关于推动中央企业财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1 号）

1 号文将财务数智化转型定位为穿透式监管的基础支撑，提出建设全域数字化资源管理平台（DRP 系统），为穿透式监管提供技术载体和数据底座。DRP 系统以统一数据标准为底层技术底座，上层集成业务应用集群，将业务流程与算法模型嵌入系统架构，使企业数智化建设从各部门、各系统独立推进，转向以标准统一、架构贯通、模型驱动的方式支撑穿透式监管运行。

15 号文 · 年度落地

《关于做好 2026 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15 号）

15 号文将 2 号文的顶层指引转化为可操作的内控要求，明确提出利用两年左右时间实现"全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管"，推动风险防控"由人防向技防、模糊向精准、抽样向全量"转变，要求推动穿透式监管从业务穿透到责任穿透，实现经营过程可追溯、可核查、可问责。内控 15 号文推动穿透式监管要求嵌入公司章程、投资协议、业务合同等核心制度文件，明晰穿透职责权限、责任边界和义务权利，表明穿透式监管上升为企业法人治理层面的长期性、根本性制度安排。

46 号令 · 违规追责

《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第 46 号）

46 号令以落实国有资产保值增值、防止国有资产流失为核心目标，明确了中央企业经营管理有关人员违反规定、未履行或未正确履行职责造成资产损失或不良后果的，必须严肃追责。将责任追究情形从原来的 11 个方面 72 种扩充至 13 个方面 98 种，并明确实行重大决策终身问责，标志着国资监管全链条闭环管理的进一步完善。

四份文件在目标指向、技术路径、监管领域、结果运用等维度高度协同，形成从顶层设计（2 号文）、技术实现（1 号文）、执行落地（15 号文）到刚性问责（46 号令）的完整闭环，体现了穿透式监管不仅是一次监管工具的技术升级，更要在治理体系和治理能力方面全面提升监管的穿透力和有效性。

面向"十五五"发展新阶段，穿透式监管已从政策概念进入全面落地阶段。2 号文确立了五年基本建成智能化穿透式监管体系的总体目标。随着 DRP 系统建设的深入推进和人工智能技术的持续应用，业财数据的贯通程度、风险识别的智能化水平、系统架构的可扩展性，将直接影响穿透式监管建设成效。

下期预告：本文正文节选自《中兴新云穿透式监管白皮书》，报告系列解读持续更新中。下期我们将聚焦十一项突出问题，深入解析中央巡视、国家审计与国资监管实践中梳理出的虚假贸易、过度负债、靠企吃企等高频风险及其背后的监管逻辑。敬请关注【财务云】公众号，获取精彩内容！

穿透式监管白皮书解读 | 02 政策推进与四份核心文件协同

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二、司库监管的先验实践#

三、四份核心文件协同#

2 号文 · 治理框架（纲领性文件）#

1 号文 · 技术支撑#

15 号文 · 年度落地#