穿透式监管四大政策解读：数智化、穿透监管、内控建设与违规追责

2026年初，国务院国资委密集出台了一系列旨在强化监管、防范风险的重要政策。其中，有四份文件尤为引人关注：

《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规〔2026〕1号，以下简称1号文）

《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规〔2026〕2号，以下简称2号文）

《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15号，以下简称15号文）

《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国务院国资委令第46号，以下简称46号令）

这四份文件从技术支撑、监管框架、内控落地到追责兜底等方面，共同勾勒出穿透式监管体系建设的全景蓝图。

四份文件的核心内容

关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见

1号文首次将财务数智化转型定位为企业数智化转型的关键环节和穿透式监管的重要支撑，明确提出以技术驱动财务管理系统性变革。

文件以构建“全级次、全流程、全要素”穿透管理的全域数字化资源管理平台（DRP系统）为目标，设定了三步走实施路径：2026年底实现信息可靠、资产清晰、资金可溯；2027年底实现经营合规、决策科学、监管智能；2028年至“十五五”末所有央企基本建成DRP系统。

在任务部署上，文件提出五大重点任务：拓展财务管理职能，完善财务管理制度，健全财务管理机制，推动财务管理体系化升级；升级司库、共享、战略三大系统，实现财务系统集成化；统一数据标准，开展数据治理，深挖数据价值，实现财务信息数字化；运用人工智能构建穿透监督模型和协同核查机制，实现财务监督智能化；推动业财全域贯通与政企银企协同，实现财务转型一体化。

文件强调，实行“一把手”负责制，将转型纳入业绩考核，强化人才激励与资源保障，确保财务数智化转型落地见效，为穿透式监管提供坚实支撑。

关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）

2号文以构建“系统科学、全面覆盖、自动预警、运转高效”的智能化穿透式监管体系为目标，部署了四大体系建设：一是健全集中统一、贯通协同的组织领导体系；二是构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化监管系统；三是完善响应及时、震慑有力的监督追责体系；四是建立系统规范、约束有效的监管制度体系。

在技术层面，文件要求建设“一张网、一个库、一朵云”数据基础设施，统一数据标准，深化人工智能大模型应用，推动风险防控由“人防向技防”转变。

在监管范围上，全面覆盖投资、产权、财务、会计、薪酬、金融、军品、采购、境外及合同等十大重点领域，实现全级次、全流程穿透。

文件强调，通过专业化队伍建设、资源保障和成果刚性运用，确保穿透式监管落地见效，为做强做优做大国有资本提供坚实保障。

关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知

15号文以全面推进适应穿透式监管需要的内控体系建设为核心目标，提出构建“全级次覆盖、全业务在线、全系统联通、全要素监管”的内控新格局。

在治理层面，文件明确要求董事会将穿透式监管体系建设纳入议事日程，压实治理责任，并计划用2年左右时间，重点测试信息系统穿透性。

在技术落地层面，文件首次明确健全“数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪”的智能化闭环，推动风险防控由“人防”向“技防”转变。

在业务层面，重点针对产权、投资、财务、资金、薪酬分配、金融、采购与供应链、军品业务、合同、境外等十大重点领域，开展内控缺陷评估与穿透测试。同时，聚焦巡视、审计关注重点及11个突出问题，系统构建内控监管规则模型，梳理业务风险场景与违规情形，形成问题风险全息画像，做到早发现、早预警、早处置。

此外，文件强调要加强境外风险管控，对大额项目增设内控风险预警专岗，并将内控评价等级与资源配置、业绩考核、干部任免等实现刚性挂钩，切实提升监督评价质效。

中央企业违规经营投资责任追究实施办法

46号令以落实国有资产保值增值、防止流失为核心目标，明确了中央企业经营管理有关人员违反规定、未履行或未正确履行职责造成资产损失或不良后果的，必须严肃追责。

文件系统明确集团管控、风险管理、购销管理、工程承包、金融业务、股权投资、境外经营投资等13个方面违规情形的具体认定标准，并依据损失金额将资产损失划分为一般、较大、重大三档，同时将不良后果纳入追责范畴。

在责任认定上，明确区分直接责任、主管责任和领导责任，强调“重大决策终身问责”。处理方式涵盖批评诫勉、组织处理、扣减薪酬、禁入限制乃至移送纪检监察或司法机关，并按损失等级细化分档扣罚标准。

同时，文件落实“三个区分开来”原则，为科技创新、战略性新兴产业等领域的先行先试设置了容错纠错与尽职免责机制，在刚性约束与保护创新活力之间实现了平衡。

文件还厘清了国资委与中央企业分级追责的工作职责，明确了受理、初核、核查、处理、整改的完整程序，推动追责工作规范化、制度化，对筑牢国有资产安全防线具有重要意义。

四份文件的内在联系

尽管四份文件出自不同部门、各有侧重，但将它们放在一起，可以发现四者并非彼此孤立，而是从不同角度对穿透式监管体系的丰富完善。四者在目标指向、技术路径、监管覆盖、制度刚性和结果运用五个方面呈现出清晰的共同导向。

目标指向

四份文件均聚焦防范化解重大风险、实现国有资产保值增值这一根本任务，但切入角度各有侧重。

2号文从体系设计出发，明确要守住不发生系统性风险底线；15号文落在具体工作层面，要求切实防范化解风险，不断夯实高质量发展基础；46号令从追责端着力，强调落实国有资产保值增值责任，防止国有资产流失；1号文则将价值创造与穿透监管作为财务数智化转型的主线，牢牢守住安全发展底线。

技术路径

四份文件均以数智化转型为核心驱动力，推动风险防控从人防走向技防、从模糊走向精准、从抽样走向全量。

2号文从顶层设计着眼，要求深化人工智能应用，推动风险防控由人防向技防、模糊向精准、抽样向全量的转变；15号文聚焦内控实操，着力健全数据自动采集、模型自动分析、风险自动预警、核查自动派单、整改自动跟踪的智能化闭环；46号令将技术手段延伸至追责环节，要求积极运用信息化手段开展责任追究工作；1号文则从财务数智化转型入手，通过深化大数据、大模型、人工智能等新技术应用，建设全域数字化资源管理平台，推动实现全级次、全流程、全要素穿透管理。

监管覆盖

2号文、15号文和46号令共同聚焦投资、产权、财务与会计、薪酬分配、金融业务、采购与供应链、境外经营投资、合同管理等关键领域。

2号文将投资、产权、财务、会计、薪酬分配、金融、军品业务、采购与供应链、境外单位、合同等领域明确列为穿透式监管的重点方向；15号文将其作为内控穿透测试的核心范围，要求重点测试产权、投资、财务、资金、薪酬分配、金融、采购与供应链、军品业务、合同、境外等领域的穿透缺陷；46号令则将集团管控、风险管理、购销管理、工程承包建设、资金管理、产权管理、固定资产投资、股权投资、境外经营投资等领域违规行为逐一纳入追责情形。

制度刚性

四份文件均强调将监管要求转化为可执行、可追溯的制度规则，确保各项要求从纸面落到地面。

2号文从顶层着眼，要求建立系统规范、完备管用、约束有效的监管制度体系；15号文聚焦落地执行，明确要求推动穿透式监管要求嵌入公司章程、投资协议、业务合同等核心制度文件，明晰穿透职责权限、责任边界和义务权利，及时将穿透式监管要求转化为可执行、可监督、可追溯的制度规则和管控节点；46号令从追责端发力，对违反制度的行为明确追责标准，强调实行重大决策终身问责；1号文则从财务制度切入，要求搭建纵横清晰的财务制度图谱，将制度转化为系统规则，实现全程监控和刚性执行。

结果运用

四份文件均建立了监管成果与激励约束的刚性挂钩机制，形成“评价——考核——问责”完整闭环。

15号文将内控评价等级作为资源配置、经营授权、业绩考核、干部任免、奖惩考核的重要参考依据，使评价结果直接关系企业资源配置与干部任用；2号文进一步扩展运用范围，要求将监管成果及整改追责情况作为经营业绩考核、党建责任制考核、述职评议考核、董事会评价、干部考核的重要依据；1号文将财务数智化转型纳入经营业绩考核评价的重要内容，从专业条线强化约束；46号令则从追责端兜底，对违规责任人实施薪酬扣减、组织处理、禁入限制等惩处，确保违规必究、问责到位。

四份文件从不同角度协同发力，为中央企业构建全级次、全流程、全要素的穿透式监管体系勾勒出清晰蓝图。面向“十五五”，中央企业应主动将政策要求转化为治理效能，将外部监管压力转化为内部管理升级的内生动力，在穿透式监管常态化运行中守牢风险底线，在新一轮改革浪潮中赢得发展先机。

穿透式监管四大政策解读：数智化、穿透监管、内控建设与违规追责

四份文件的核心内容#

关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见#

关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）#

关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知#

中央企业违规经营投资责任追究实施办法#

四份文件的内在联系#

目标指向#

技术路径#

监管覆盖#

制度刚性#

结果运用#